Utfordringer i by- og stedsutvikling

Kulturminner og kulturmiljø har de senere årene blitt anerkjent som en ressurs og en viktig del av bærekraftig by- og stedsutvikling.⁷ I det følgende beskrives dagens utfordringsbilde sett fra kulturmiljøforvaltningens side.

Folketallet i Norge øker og mange av byene vokser. Sterk befolkningsvekst i mange byer og byregioner medfører press på arealer og infrastruktur.⁸ Regjeringens mål i et bærekraftsperspektiv er blant annet kompakte byer og tettsteder med korte transportavstander.⁹ I de nasjonale forventningene til regional og kommunal planlegging signaliserer regjeringen at ny utbygging i hovedsak skal skje gjennom fortetting, transformasjon og mer effektiv bruk av arealer innenfor byggesonen. Dette gjelder særlig i sentrale områder og i kollektiv­knutepunkter.¹⁰ I Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging (2014), er det et klart mål at man ønsker en mer bærekraftig by- og stedsutvikling.¹¹ Bærekraftig utvikling, ombruk og fortetting av allerede utbygd areal er pekt på som viktige bidrag til å redusere klimagassutslippene. Et tydelig avgrenset sentrum med boliger, arbeidsplasser og tjenester vil gi korte avstander og redusere behovet for personbiler.

Vi står i dag overfor store utfordringer når det gjelder miljø og klima. Klimaendringene påvirker byer og tettsteder med mer ekstremvær som storm og kraftig regnvær med påfølgende flom-, ras- og vindskader. I tillegg forventes det en havnivåstigning som vil få følger for bygg og anlegg langs deler av kysten. Dette kan få alvorlige konsekvenser for kulturminner og kulturmiljøer.

En kompakt byutvikling kan være klimavennlig utfra energi- og transportøkonomiske mål om å redusere klimagassutslipp og reise­avstander. Samtidig kan en slik byutvikling være utfordrende for kulturmiljø i byene, da det blant annet kan legge press på areal og miljøverdier i byene. Dårlig tilpasning mellom nye bygninger og eksisterende bygningsmiljø kan være utfordrende for andre bærekraftshensyn, og svekke muligheten for å utvikle levbare byer og steder. Krav til arealutnyttelse har kommet i direkte konflikt med arkeologiske kulturminner, gamle havner og sjøområder, kulturhistoriske viktige siktakser og strukturer. Om utvikling av kompakte byer skal være bærekraftig, er det en forutsetning at byenes attraktivitet opprettholdes og at byene fortsatt er utformet slik at mennesker trives.

Bygg- og anleggsbransjen har tradisjonelt vært orientert mot nybygging. Det har vært en større vilje og evne til å investere i nybygg enn i vedlikehold og forbedringer av eldre bygninger, noe som forsterkes av at plan- og bygnings­loven er skrevet ut fra et nybyggingsperspektiv.¹² Manglende fagkompetanse på eldre bygninger er også en stor utfordring for ombruk eller ombygging av bygninger i historiske bymiljøer. Dette er imidlertid i ferd med å endre seg. Markedet for rehabilitering, ombygging og tilbygg, også omtalt som ROT-markedet, utgjør per i dag en tredjedel av bygge- og anleggs­markedet.¹³

På oppdrag fra Riksantikvaren har SINTEF kartlagt hvordan rehabilitering og gjenbruk av eksisterende bygninger påvirker miljøet.¹⁴ Undersøkelsen viser at klimabelastningen reduseres betydelig når vi gjenbruker bygninger sammenliknet med å rive og bygge nytt.

Rehabilitering og energieffektivisering av eksisterende bebyggelse for å bidra til mer klimavennlige byer, kan imidlertid være utfordrende dersom tiltakene ikke er tilpasset bygningene. Det er behov for mer kunnskap om hvordan ulike energieffektiviseringstiltak kan gjøres på ulike bygningstyper og bymiljøer.

Dagens by- og stedsutvikling er i stor grad prosjektbasert og utbyggerinitiert. Rundt 1980-tallet skjedde det gradvis en endring i planforvaltningen. De offentlige myndighetenes rolle endret seg fra å være en aktiv planlegger til å være en forvalter som legger til rette for en prosjektbasert utvikling.¹⁵ Kommuner og fylkeskommuner spiller en viktig rolle som planmyndighet og kan fatte vedtak etter plan- og bygningsloven. Gjennom arealplanleggingen legges viktige rammer for forvaltning av kulturmiljøverdier i by- og stedsutvikling.

Det er i denne forbindelse behov for over­ordnede, helhetlige arealplaner som gir rammer og føringer for mer detaljerte utbyggingsplaner. Behovet knytter seg til overordnede areal­planer, som på den ene siden identifiserer viktige kulturminne- og miljøverdier, og som samtidig viser hvilket utbyggings-, fortettings- og endringspotensiale som finnes både innenfor viktige kulturmiljøer og i byområdet ellers. Fravær av slike planer reduserer utviklings­mulighetene og ivaretar hverken viktige kulturmiljøer eller en bærekraftig byutvikling. Mangel på oppdaterte planer resulterer også i at det ofte dispenseres fra gjeldende arealplaner. Resultatet blir at tiltak innenfor bygrensene ofte oppfattes som fragmenterte og tilfeldige og at nye prosjekter ikke harmoniserer med omgivelsene og tilstøtende bebyggelse.

I enkelte byer og tettsteder svekkes sentrums betydning for handel- og servicenæringer til fordel for bilbasert handel utenfor sentrum og netthandel.¹⁶ Dette resulterer i tomme butikker og næringslokaler. Noen småbyer og tettsteder i distriktene opplever også fraflytting og synkende befolkningstall, og kulturhistoriske bygninger blir forlatt eller er mindre i bruk.¹⁷ I flere byer er det også tendenser til at de historiske bymiljøene mister sin attraktivitet som bomiljø til fordel for moderne leilighetsbygg i byens randsoner. Endringene som skjer kan svekke levbarheten, attraktiviteten og muligheten for fremtidig bevaring av kulturmiljøet.

Mange historiske kulturmiljøer er knyttet til historiske veier og ferdselsårer, stier, veiter, elver og vannveier som fortsatt har en viktig funksjon for transport og mobilitet. Etterkrigstidens bilbaserte byutvikling har medført økt trafikkbelastning, utbygging av veinettverk og etablering av store grå flater til parkering sentralt i byene og tettstedene. Som konsekvens av dette er store arealer nedbygget og bokvaliteten, miljø- og opplevelsesverdien i mange sentrumsområder svekket. Noen kulturmiljø er også blitt oppsplittet og har mistet sin kobling til tilliggende bymiljø på grunn av veiutbyggingen.

I de siste årene har vi imidlertid sett at mobilitet og transport har endret karakter. I mange byer har biltrafikk måttet vike for sykkel­veier, gater med brede fortau og miljø­gater. Gjennom byvekstavtaler har også kollektiv­transport blitt prioritert og nye kollektiv­felt etablert, samtidig som ulike tiltak har ført til at biltrafikken er redusert. I mange byer og tettsteder er imidlertid fortsatt biltrafikk og arealkrevende parkerings­plasser et dominerende innslag, og svekker byenes og tettstedenes attraktivitet og levbarhet.

Norske byer har historisk sett hatt få høyhus eller svært store bygninger. Noen unntak har vært kirker, borger, festninger, rådhus og tinghus som har fått ruve over den mer alminnelige bebyggelsen. De historiske byene har ofte et hierarki der bygninger med offentlige og viktige funksjoner er godt synlige i bylandskapet. I de siste årene har vi sett at bylandskapet og bygningenes hierarki utfordres og endres. Høyhus og påbygg kan være et virkemiddel for å fortette og øke arealutnyttelsen i byene. Men mange steder bygges høyhus primært med begrunnelsen å være et signalbygg. Slike høyhus og andre større bygg kan svekke det helhetlige bylandskapet og stedenes identitet. Enkelte prosjekt bryter med byens etablerte målestokk, påvirker viktige siktakser og byens særpreg.

Nybygg i historiske bymiljøer har ofte ikke videre­ført byenes særpreg og historiske egenart. Mange steder har nye bygninger, både i utforming og volum, materialer og farger, ikke vært tilpasset det omkringliggende bygningsmiljøet, og resultert i at kulturmiljøets verdi og betydning er blitt svekket. Standardisering av arkitekturen og manglende tilpassing gjør bygningene og bymiljøene svært like hverandre. Konsekvensen av dette er at historiske bygnings­miljøer svekkes og at variasjon og mangfold uteblir. Dette kan påvirke opplevelsen av kulturminner og kulturmiljø og oppfatningen av lokal tilhørighet, noe som kan svekke byers attraktivitet og opplevelsen av levbarhet.

Gjenreisningsbyens historiske farger og materialer