I fredningsarbeidet må det gjøres et nøye utvalg av kulturminner og områder som skal fredes. Det vi velger skal være de beste representantene for de delene av norsk historie som i dag mangler, eller er underrepresentert på fredningslisten. Det som velges ut for fredning vil speile samtiden sin. Med et samfunn som stadig er i endring, vil det hele tiden oppstå skjevheter som vi må jevne ut.

Det som fredes skal ha nasjonal verdi, men ikke alt av nasjonal verdi skal fredes. Mange kulturmiljø av nasjonal verdi bør fortrinnsvis vernes gjennom plan- og bygningsloven. Hvilke kulturmiljø av nasjonal verdi som skal fredes, vil til syvende og sist alltid være en kulturmiljøfaglig skjønnsmessig vurdering, som vi baserer på fastsatte kriterier.

Prioriterte tema for fredning

De ti prioriterte temaene viser hva som er de vesentligste manglene på fredningslisten og gir retning for hva som bør fredes fremover. Kulturmiljø innenfor andre temaer kan likevel velges ut for fredning dersom de representerer helt vesentlige kulturminneverdier.

Det kan foreslås fredningssaker innenfor samtlige prioriterte temaer, uavhengig av rekke- følgen temaene er listet opp.

For å velge ut kulturminner og områder for fredning kan vi tilnærme oss temaene på listen på ulike måter:

• som grunnlag for å velge ut enkeltfredninger
• som grunnlag for nasjonale eller regionale tematiske verneplaner
• som satsninger

I utvelgelsen skal også prioriteringer innenfor bevaringsstrategiene tillegges vekt.

De prioriterte temaene med undertema er kulturmiljø innen følgende områder:

En mer mangfoldig fredningsliste

De ti prioriterte temaene er videreført fra Fredningsstrategi mot 2020. Temaene ble den gang valgt med bakgrunn i det tidligere nasjonale målet for kulturmiljøpolitikken om økt geografisk, sosial, etnisk, nærings- og tidsmessig representativitet. I dag er dette målet erstattet av det nasjonale målet om at et mangfold av kulturmiljø skal tas vare på som grunnlag for kunnskap, opplevelse og bruk. Mangfoldsmålet viderefører likevel essensen i det tidligere målet som de ti prioriterte temaene bygger på.

Kartleggingen og analysen av eksisterende fredninger tok utgangspunkt i fredningslista slik den var i oktober 2011, og som fortsatt er nullpunktet vi måler måloppnåelse på økt representativitet etter.

De ti prioriterte temaene med undertema er nærmere beskrevet i Fredningsstrategi mot 2020 for kulturminneforvaltningen vedlegg 1 «Prioriterte tema til Fredningsstrategien – bakgrunnsnotat».

Kartleggingen og analysene som lå til grunn for de ti prioriterte temaene er nærmere beskrevet i vedlegg 3 Kartlegging av fredete bygninger og anlegg og vedlegg 4 Behovsanalyse.

Det er også mål om geografisk spredning i fredningslista. Rett prioritering vil kunne variere fra distrikt til distrikt. Fylkeskommunene og Sametinget må selv være aktive og gjøre prioriteringer for sine distrikt. Nord-Norge og samiske kulturmiljø yngre enn 1917, er særlig underrepresentert på fredningslista.

For å styrke en mer representativ fredningsliste var målet i Fredningsstrategi mot 2020 å gjennomføre inntil ti fredninger i året. Erfaringen viser at dette er et realistisk antall fredningssaker årlig for videre fredningsarbeid.

Verneverdier

Etter kulturminneloven er det kulturhistorisk eller arkitektonisk verdifulle kulturminner og områder som kan vernes. For å vurdere vern eller fredning av et kulturmiljø er det videre viktig å ha grunnleggende innsikter i kulturmiljøets kunnskapsverdier, hvilke opplevelser det gir, og hvilken bruk det egner seg for. Kulturmiljøet skal også vurderes i forhold til ressurs- og miljøhensyn.

Kulturmiljø må erkjennes og tolkes, det vil si aktivt tillegges en verdi. Verneverdiene blir tilskrevet kulturmiljøene basert på en faglig vurdering og vekting av et sett ulike kriterier. Disse verneverdiene blir påvirket av, og relaterer seg til de til enhver til rådende samfunnsmessige kontekster og tankegods.

Verdikriterier har alltid ligget til grunn for fredningsarbeidet. Verdiene kan vektes ulikt, avhengig av hvilken type kulturminne det er snakk om. Riksantikvaren bruker følgende kriteriesett i arbeidet med å vurdere og vekte kulturminneverdiene når vi velger ut kulturmiljø for fredning.

I den enkelte fredningssak bør det komme fram hvordan verdikriteriene er brukt og vurdert, fordi dette bidrar til økt forståelse for hvorfor kulturmiljøet er fredet.

Tilstanden til kulturminnet

Før en fredning vedtas skal kulturmiljøforvaltningen vurdere tilstanden til kulturminnet og beregne kostnader for nødvendig istandsetting. Dette er for å synliggjøre antikvariske merkostnader for staten.

Det skal være gode grunner til å starte fredningssak for et kulturminne som er sterkt forfalt, med mindre det er et kulturminne som for eksempel skal fredes som en ruin eller et spor.

Fredning og forhold knyttet til plan- og bygningsloven

Det er særlig to juridiske virkemidler som kan brukes til sikring av kulturmiljø: Fredning etter kulturminneloven og vern etter plan- og bygningsloven. I hvert enkelt tilfelle må vi vurdere nøye hvilket virkemiddel som er det riktige og som vil gi de ønskede resultatene. Kommunene har et selvstendig ansvar for å ta vare på kulturmiljøer i sin kommune som er av nasjonal, regional og lokal interesse.

Fredning etter kulturminneloven gir vedtak som skal sikre kulturmiljøer av nasjonal verdi i et langsiktig perspektiv. Plan- og bygningsloven er i dag et av de viktigste verktøyene i forvaltingen av kulturmiljøer, især for de med regional og lokal verdi. I kommunale planvedtak etter plan- og bygningsloven kan det bli lagt hensynssone med formål bevaring over bygninger. Et slik vern gjelder særlig eksteriørene, selv om loven også åpner for å verne deler av interiørene. Vern etter plan- og bygningsloven har ikke like langsiktig perspektiv som fredning etter kulturminneloven. En hensynssone med formål bevaring kan endres av kommunal planmyndighet dersom det legges fram et nytt planforslag.

I saker hvor kulturmiljøforvaltningen har valgt å verne et kulturmiljø etter plan- og bygningsloven fremfor å frede det etter kulturminneloven, kan fredning likevel bli vurdert på nytt dersom vilkårene for vernet er endret.

En fredning kan i prinsippet bli vedtatt uavhengig av reguleringsstatus for kulturmiljøet. Riksantikvaren er imidlertid opptatt av at en fredning skal gjøres i god dialog med og i tett samarbeid med både eieren og planmyndigheten.

Fredningsbestemmelser og planbestemmelser bør ikke være i motstrid. Dette vil skape en vanskelig situasjon for eier: To lovverk og to vedtak med ulike bestemmelser vil gjelde for samme eiendom. Eier har behov for tydelige og klare rammer for å sikre en god forvaltning av egen eiendom.

Fredningsvedtaket kan heller ikke gi føringer for tiltak som vil være søknadspliktige etter plan- og bygningsloven.

En fredningssak skal være godt gjennomarbeidet, ha god faglig kvalitet og gjenspeile en omforent prosess mellom eier, offentlig forvaltning og andre interessenter.

Nye saker som fylkeskommunene/Sametinget vurderer for vedtaksfredning, skal avklares med Riksantikvaren før oppstart. En tidlig avklaring av faktorer av betydning for fredningen samt felles forståelse av saken bidrar til mer effektiv og helhetlig fredningsprosess.

Fredningsmalene skal brukes

Fredningsmalene er med på å sikre kvalitet i arbeidet, og å standardisere oppsettet til fredningssakene. Disse skal brukes. Malene for fredningsforslag og -vedtak er utformet med tanke på å kunne brukes for alle typer kulturminner som fredes ved enkeltvedtak etter kulturminneloven §§ 15 og 19. De er fleksible, slik at de kan tilpasses den enkelte fredningssak.

Riksantikvaren har ansvaret for å oppdatere, holde ved like og revidere støttemateriell i fredningsarbeidet, som for eksempel maler og veiledere. Riksantikvaren skal gi veiledning om innholdet i dette materiellet.

Tidsbruk i fredningssaker

Fredningssaker er underlagt en fastsatt prosess, der blant annet offentlige høringer og kommunestyrebehandling inngår. En fredningssak kan ha en tidslengde fra minimum seks måneder til flere år. Dette er avhengig av sakens kompleksitet og omfang.

Gjennomføringen av en fredningssak skal skje så effektivt som mulig, og uten ugrunnet opphold. Kulturmiljøforvaltningen må derfor sette av nødvendige ressurser til arbeidet.

Normert gjennomføringstid i en fredningssak

Normert gjennomføringstid i en fredningssak er 18–24 måneder. Gjennomføringstiden beregnes fra melding om oppstart av fredningssaken til fredningsvedtaket. Den forbedrende fasen før den formelle oppstarten av fredningssaken regnes ikke inn i gjennomføringstiden, men er likevel en viktig del av arbeidet som vil kreve ressurser fra fylkeskommunen/Sametinget.

Kulturmiljøforvaltningen skal også lage en forpliktende fremdriftsplan i hver enkelt fredningssak. Dette er et verktøy for å nå målet om normert gjennomføringstid og gir forutsigbarhet for eieren.

Enkelte fredningssaker knytter det seg særskilte forhold ved, slik at de ikke lar seg gjennomføre innenfor normert gjennomføringstid. Likevel bør det utarbeides en fremdriftsplan og estimeres tidsbruk for disse sakene.

Hvis en fredningssak ikke er ferdigstilt innen fem år skal den startes på nytt. Slike saker skal sendes Riksantikvaren for avklaring før den eventuelt startes på nytt. Unntaket er hvis forsinkelsen er avklart med eier og det er en pågående prosess med istandsetting etc.

Midlertidig fredning

Midlertidig fredning kan bare bli brukt i tilfeller der begge vilkårene er oppfylt:

• det foreligger fare for at et kulturminne som kan være av nasjonal verdi blir revet, ødelagt eller skadet
• og vi trenger tid til å utrede verdien eller å finne alternative løsninger.

Kulturmiljøforvaltningen skal raskt etter et vedtak om midlertidig fredning avklare grunnlaget for ordinær fredningssak. Ansvaret for dette ligger hos den som har fattet vedtaket om midlertidig fredning. I denne vurderingen skal både de kulturhistoriske og arkitektoniske verdiene vektlegges.

Oppheving av fredningsvedtak

Riksantikvaren har mulighet til å oppheve vedtaks- og forskriftsfredninger, men det gjør vi kun i helt spesielle tilfeller. Det er i hovedsak to årsaker som gir grunnlag for å vurdere oppheving av et fredningsvedtak. Den første er at kulturminnet har blitt betydelig skadet i brann, flom, ras/skred eller annen ulykke. Den andre årsaken er at det foreligger andre vesentlige samfunnshensyn som er i konflikt med det fredete kulturmiljøet.

Riksantikvaren kan beslutte å ikke realitetsbehandle henvendelser med ønske om oppheving eller endring av et fredningsvedtak på andre grunnlag enn de som er nevnt ovenfor. En slik beslutning er ikke et enkeltvedtak og kan ikke påklages.

Vi vil ha dialog med fylkeskommunen/Sametinget i saker som gjelder oppheving av fredning.

Ved skade som skyldes brann, flom, ras/skred eller annen ulykke skal Riksantikvaren ta stilling til om det er grunnlag for hel eller delvis oppheving av fredningsvedtaket.

Involvering av eiere i fredningsprosessen

En fredning medfører en begrensning av eiers adgang til å råde fritt over sin eiendom. Derfor vil hensynet til eierne være sentralt i en fredningssak.

En avgjørende faktor for å oppnå en vellykket forvaltning og god ivaretakelse av fredete kulturmiljøer er eierne. Det er en viktig ressurs å ha eiere som selv ser verdien av kulturmiljøet.

Eierne av kulturmiljøene må ivaretas gjennom hele fredningsprosessen. Dette har Riksantikvaren utviklet gode retningslinjer for. Kommunikasjonen handler om å tydeliggjøre eiers rettigheter, muligheter og ansvar som følger med en fredning. Eier skal være involvert i forkant av at fredningssaken startes opp, og gjennom hele fredningsprosessen. Involveringen gjøres blant annet gjennom oppstartsmøte og løpende dialog.

Det å utarbeide omforente fremdriftsplaner for fredningssaken er et styringsverktøy for kulturmiljøforvaltningen som samtidig bidrar til forutsigbarhet for eier gjennom frednings- prosessen. Eier skal informeres om fredningens omfang og bestemmelser, og ellers relevant informasjon i forkant av offentlige høringer. I en fredningssak der det har vært eierskifte etter at saken ble startet, må ny eier få mulighet til å uttale seg i saken, for eksempel gjennom en begrenset høring til ny eier.

Kulturmiljøforvaltningen skal være løsningsorientert, og i fredningsarbeidet skal vi blant annet legge til rette for at fredete bolighus fortsatt skal kunne brukes som boliger. I andre tilfeller kan det være viktig å legge til rette for ny bruk av fredete kulturmiljø, noe som kan bidra til næringsutvikling og verdiskaping.

Fredningsmarkering er med på å understreke og synliggjøre den kulturhistoriske verdien av det fredete kulturmiljøet. Markering er en møteplass mellom eier, kulturmiljøforvaltningen og lokalmiljøet, og er en fin anledning til å formidle vedtaket, samt for å anerkjenne eiers arbeid med å ta vare på kulturmiljøet. Eventuell fredningsmarkering vurderes i samråd med eier, og eier tas med i planleggingen.

Etter fredningssaken er avsluttet bør eier kontaktes for oppfølging.

Fredning av kulturmiljø er også en del av løsningen

I Riksantikvarens klimastrategi for kulturmiljøforvaltning 2021–2030 redegjør vi for utfordringer og innsatsområder på klimafeltet som er av betydning for kulturmiljø- forvaltningen. Innsatsen er todelt: Kulturmiljøfeltets bidrag til reduksjon av klimagassutslipp og kulturmiljøfeltets håndtering av uønskede konsekvenser av klimaendringene. Begge forholdene skal tas inn i saksbehandlingen i fredningssaker.

En sirkulær økonomi, med bruk og ombruk av bygninger og bygningsdeler, er del av løsningen for å redusere energiforbruket i byggenæringen. Bevaring og bruk av eksisterende bygnings- masse er i seg selv et godt klimatiltak. Mange bygninger på fredningslista er dessuten bygd av materialer med god kvalitet, og som har lang levetid.

Det er viktig at vi i utformingen av fredningsbestemmelser tar inn over oss klimaendringer og konsekvenser av disse. Det skal være mulig å gjøre klimatilpasninger så langt det lar seg gjøre og uten at kulturhistoriske vesentlige kvaliteter går tapt.

Også i fredete kulturmiljø vil kulturmiljøforvaltningen måtte gjøre avveininger mellom de kulturhistoriske verdiene og klimahensyn. I noen tilfeller må vi akseptere at klimahensyn skal veie tyngst.

Oversikt over klimarelatert sårbarhet og risiko

Klimaendringene øker påkjenningene på kulturmiljø, både som følge av nedbrytning som råte og som følge av hyppigere ekstremhendelser som flom og skred.

Vi må identifisere klimarelatert sårbarhet og risiko for fredningsobjektet i en fredningssak. Dette gjøres basert på tilgjengelig data og lokalkunnskap. Kulturmiljøforvaltningen kan for eksempel se til kommunens eller fylkeskommunens ROS-analyser og kartløsninger eller NVE sine karttjenester med bl.a. aktsomhetsområder og farekart.

Grunnlaget tar vi med i vurderingen av oppstart av fredningssak, i fredningsomfanget, eller bestemmelser om sikringstiltak i fredningssaken. Nødvendige forebyggende tiltak kan igjen utløse sikringskostnader.

Energieffektiviserende tiltak – vekting mellom fredningsverdier og klimahensyn

Allerede i fredningsprosessen legger vi et godt grunnlag for vurderinger av kulturminnets tålegrenser ved å kartlegge og beskrive kulturminneverdiene nøye. Samtidig kan vi legge til rette for senere tiltak for energieffektivisering eller energiytelse. Dette kan bidra til at enda flere fredete bygninger og anlegg blir brukt.

Solceller, varmepumpe, bergvarme og etterisolering er i dag viktige ENØK-tiltak. I en fredningssak kan kulturmiljøforvaltningen bli nødt til å veie hensynene for energieffektivisering eller energiytelse opp mot kulturminneverdiene. Det kan være behov for å lage egne bestemmelser som tar hensyn til dette, eller tilpasse fredningsomfanget der konflikten med kulturminneverdiene er minst.